2020年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》指出，永久基本農(nóng)田要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障三大谷物的種植面積。而一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。然而，個(gè)別地方落實(shí)國(guó)家政策時(shí)存在理解偏差，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)牧草種植空間受到擠壓。

2021年和2022年的中央一號(hào)文件也均明確要求“一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。”由此可見，在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)上，一般耕地用于種植牧草是完全可行合規(guī)的。但在2022年，地方落實(shí)種植計(jì)劃管理的過程中，受限于對(duì)政策理解的偏差，多地耕地不允許牧草種植，擠壓了種草用地空間。與此同時(shí)，牧草市場(chǎng)緊缺加劇，2022年5月，經(jīng)調(diào)研青貯玉米、苜蓿干草、秸稈價(jià)格同比上漲了56%、15%、37%。

未來，樹立大食物安全戰(zhàn)略觀，充分認(rèn)識(shí)到牧草對(duì)于節(jié)糧增效、緩解糧食安全的作用，優(yōu)化大食物安全要素端土地利用配置，構(gòu)筑糧草并重發(fā)展新格局，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全、實(shí)現(xiàn)糧草融合共贏發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

發(fā)展草業(yè)一定程度上有助于節(jié)糧增效，不會(huì)對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅。當(dāng)前我國(guó)糧食安全的根源主要是飼料糧安全。2021年，全國(guó)糧食飼用消費(fèi)量達(dá)3.95億噸，占糧食消費(fèi)總量的48%，明顯高于口糧消費(fèi)、工業(yè)消費(fèi)。相關(guān)預(yù)計(jì)，未來糧食飼用消費(fèi)量將達(dá)50%以上。由此可看出，糧食安全的重任主要是保障畜牧業(yè)發(fā)展的飼料糧安全。從飼料糧安全的解決途徑來看，一是從加法角度，增加飼料糧生產(chǎn)，二是從減法角度，利用優(yōu)質(zhì)飼草替代飼料糧。

2021年，國(guó)家出臺(tái)的《糧食節(jié)約行動(dòng)方案》提出加強(qiáng)飼料糧減量替代，增加優(yōu)質(zhì)飼草供應(yīng)，降低牛羊養(yǎng)殖中精飼料用量。相關(guān)測(cè)算顯示，按2020年國(guó)家“糧改飼”面積1800萬畝計(jì)算，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)飼草用于養(yǎng)殖，可節(jié)約150萬噸以上的豆粕用量。國(guó)家出臺(tái)的振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動(dòng)項(xiàng)目、糧改飼等保障了草食畜牧業(yè)優(yōu)質(zhì)飼草供給，減少了精飼料用量。

《“十四五”全國(guó)飼草產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》分析顯示，從2015年到2020年，我國(guó)奶牛頭均單產(chǎn)水平從5.5噸提高到8.3噸，每產(chǎn)出1噸牛奶的精飼料用量減少12%；玉米籽粒和秸稈一起全株飼用，在保障了糧食播種面積的同時(shí)，提升了秸稈利用率，土地產(chǎn)出率提高30%左右，1畝優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)苜蓿提供的蛋白相當(dāng)于2畝大豆。

優(yōu)化大食物安全要素端土地利用配置，構(gòu)筑糧草兼顧發(fā)展新格局。未來糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)置于整個(gè)大食物安全戰(zhàn)略背景下。相關(guān)專家也提出我國(guó)“耕地農(nóng)業(yè)”應(yīng)向“糧草兼顧結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)型。大食物理念提出要保障糧食、肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品各類食物的安全，要依托整個(gè)國(guó)土資源實(shí)現(xiàn)食物安全。

首先要構(gòu)建糧經(jīng)飼草的四元種植結(jié)構(gòu)。建議國(guó)家要結(jié)合大食物安全目標(biāo)，把牧草的認(rèn)識(shí)程度提升到更高的戰(zhàn)略位置。同時(shí)要優(yōu)化土地利用配置。應(yīng)始終圍繞以糧食安全為重心，但同時(shí)也要兼顧牛羊發(fā)展的“飼草口糧田”。尤其是各地結(jié)合發(fā)展需要，在牛羊草食畜牧業(yè)發(fā)展集中、缺草嚴(yán)重的區(qū)域，要合理統(tǒng)籌安排飼草的種植發(fā)展。

探索糧草融合的發(fā)展模式，各地結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜，逐步推行正播籽粒玉米+復(fù)播青貯玉米、麥后復(fù)播青貯玉米（飼用大豆）等模式，緩解糧草爭(zhēng)地矛盾。著力開發(fā)利用邊際土地、農(nóng)閑田，緩解牧草種植用地難題。

目前，我國(guó)鹽堿地面積為14.87億畝，開墾利用率僅為20%，農(nóng)閑田已種草面積為1005.7萬畝，占可利用面積比例僅為9.8%。借助國(guó)家實(shí)施的耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，可開發(fā)牧草種植。完善相關(guān)配套政策科技支撐體系，在糧草復(fù)種、糧草輪作、糧草間套作等種植加工利用技術(shù)方面加強(qiáng)研究，推行相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)示范推廣。逐步在保障糧食安全用地的基礎(chǔ)上，拓寬牧草種植用地空間，實(shí)現(xiàn)國(guó)家大食物安全戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員 楊春）

（以上消息來源：農(nóng)民日?qǐng)?bào)、中國(guó)食品報(bào)網(wǎng)）